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Lückenbebauung im Außenbereich

Bebauung von Baulücken in Splittersiedlungen im Außenbereich

An

Oberbürgermeister Jürgen Dupper

Die Bauverwaltung lehnt Vorhaben in Splittersiedlungen im Außenbereich wegen Beeinträchtigung öffentlicher Belange auch dann ab, wenn es sich um das Auffüllen von Baulücken handelt. Ein Beispiel dafür ist die Bauvoranfrage für den Bau eines Einfamilienhauses in Wörth, die am Donnerstag nächster Woche im Bauausschuss behandelt wird.

Nach meinem Wissensstand sind solche Vorhaben in einer Splittersiedlung dann nicht als Beeinträchtigung öffentlicher Belange zu werten, wenn das hinzutretende Vorhaben in deutlicher Unterordnung zum vorhandenen Baubestand steht und der Bauplatz wegen seiner Lage inmitten der Splittersiedlung nicht zum Bezugsfall für Bauwünsche in zweiter Reihe oder am Rande der Splittersiedlung werden kann.

Ich bitte Sie / Dich, das Rechtsamt klären zu lassen, ob im Falle des Auffüllens von Baulücken in Splittersiedlungen im Außenbereich den Bauwerben auf Grund der diesbezüglichen Rechtssprechung ein Baurecht zusteht.

Viele Grüße,

K. Schürzinger

____________________________________________________________________________________

Stellungnahme Dr. Dr. Grochtmanns:

Rechtsamt

Rathausplatz 2, 94032 Passau

Herr Dr. Dr. Grochtmann

 

Herrn Stadtrat

Schürzinger Klaus

FWG Passau

Am Voglfelsen 3, 94036 Passau

 

Bebauung von Baulücken im Außenbereich

- Ihr Schreiben vom 22.1.2010 -

Sehr geehrter Herr Stadtrat,

Ihr o.g. Schreiben ist mir vom Herrn Oberbürgermeister zur Beantwortung vorgelegt worden. Mit einem klaren Ja oder Nein lässt sich Ihre Anfrage nach meinem Dafürhalten leider nicht beantworten. Ein generelles Baurecht für Baulücken in Splittersiedlungen besteht auch dann nicht, wenn das Neuvorhaben in deutlicher Unterordnung zum vorhandenen Baubestand steht und nicht zum Bezugsfall für Bauwünsche in zweiter Reihe werden kann. Im Einzelnen:

Die Rechtslage ist abhängig von der Auslegung des § 35 III 1Nr.7 BauGB, der sich auf Splittersiedlungen im Außenbereich bezieht. Hier ist zunächst auf den genauen Wortlaut dieser Vorschrift Bezug zu nehmen.

Ihre Anfrage bezieht sich nach meinem Verständnis nur auf das Auffüllen von Baulücken und damit auf den möglichen Gesichtspunkt einer  "Verfestigung einer Splittersiedlung". Zutreffend halten Sie jedenfalls  in Ihrem Schreiben fest, dass Vorhaben "am Rande einer Splittersiedlung" nicht genehmigungsfähig wären. Dies liegt daran, dass unabhängig von einer etwaigen Unterordnung unter den vorhandenen Baubestand und unabhängig von etwaigen Nachahmungswirkungen ein derartiges Vorhaben nach Maßgabe der Rechtsprechung  nicht zulässig wäre. Hierbei handelte es sich nämlich um eine grundsätzlich unzulässige "Erweiterung" einer Splittersiedlung (vgl. dazu etwa OVG Münster, Beschl. vom 19.08.2010, /A 1349/09 Juris, Rn 12 m.w-N- auf die Rspr. des BVerwG).

Aus der Abgrenzung der Variante "Verfestigung" zu den weiteren Fallgruppen des § 35 III 1Nr. 7 BauGB ergibt sich eine weitere Folgerung. Wenn man sich die Frage stellt, was denn - in Abgrenzung zur Entstehung bzw. zur Erweiterung - unter einer Verfestigung einer Splittersiedlung zu verstehen ist, so kommt man zwangsläufig zu dem Ergebnis, dass dies eben exakt das von Ihnen benannte "Auffüllen von Baulücken" ist. Präzise und zutreffend heißt es etwa beim Urteil des Bayerischen VGH vom 05.07.2002: "Eine Splittersiedlung wird verfestigt, wenn innerhalb der vorhandenen Bebauung eine Baulücke aufgefüllt wird." (Az. 26 B 00.2908, Juris, Rn 20). Hält man sich dies vor Augen, so wird auch eine weitere Konsequenz der Rechtsprechung und Literatur verständlich, nämlich die Bildung eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses  (BayVGH,ebd; ferner 1B00.1284, Juris, Rn 21; siehe auch BVerwG NVwZ 2001, 1282, Juris, Rn 13; Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, 6.A.2010, §35, Rn. 217 spricht in der Sache ähnlich von einer starken "Vermutung" für die Unzulässigkeit). Im Regelfall wird bei jeder Wohnbebauung im Zusammenhang mit einer Splittersiedlung davon ausgegangen, dass öffentliche Belange im Sinne von § 35 III 1 Nr. 7 BauGB beeinträchtigt sind, eben weil jede Lückenfüllung eine Verfestigung ist. Es muss also nur auf der Grundlage dieser Regelwirkung die Beeinträchtigung anhand der Fakten des Einzelfalls dargelegt werden. In der Literatur  wird - unter nicht ganz unzweifelhafter Berufung auf die Rspr. - darüber hinausgehend vorgetragen, wegen dieser Regelwirkung bedürfe es nicht einmal mehr  eines  konkreten Nachweises, dass die "gesetzlich bereits vermutete Befürchtung auch im Einzelfall tatsächlich besteht" (so Söfker, in BeckOK BauGB, § 35 (Stand September 2010). Rn 100 uner Verweis auf BVerwG RdL 1997, 147: ebenso in Ernst/Zinkahn, BauGB, § 35( Stand Juli 2006), Rn 105; wie hier trotz Regelwirkung zumindest eine Begründung anhand des Einzelfalls verlangend BVerwG BauR 2005, 73, Juris, Rn.8).

Richtig ist allerdings auch, dass nicht kategorisch und ausnahmslos eine jede Schließung von Baulücken im Zusammenhang mit einer Splittersiedlung baurechtlich unzulässig wäre. Die Rechtsprechung will hier allzu unbillige Ergebnisse wohl vermeiden und zieht dazu eine etwas abenteurliche Auslegung des Wortes "zu befürchten" in § 35 III 1 Nr. 7 BauGB heran. Ob diese Auslegung durch die Rechtsprechung mit dem Worlaut überhaupt in Einklang zu bringen ist, kann nach meinem Dafürhalten dahinstehen. Entscheidend ist, dass sich ein Bürger in einem etwaigen Prozess auf eine solche Auslegung prozessual erfolgreich berufen könnte, so dass man diese Auslegung auch dem Handeln der Stadt Passau von vorneherein zugrunde legen sollte. Danach liegt eine Verfestigung der Splittersiedlung nur dann vor, "wenn in der Ausführung des beantragten Vorhabens ein Vorgang der Zersiedlung gesehen werden muss" (BVerwG, NVwZ 2001, 1282, Juris Rn.13). Es gibt alsoAusnahmen zur eben beschriebenenRegel der Unzulässigkeit (vgl. etwa dieBeschreibung eines Ausnahmefalls bei BayVGH vom 13.05.2002, Az.1B 00.1284, Rn 23 ff),

Gesichtspunkte, die im Rahmen der Prüfung, ob eine Ausnahme vorliegt, von besonderer Bedeutung sind, erwähnen Sie zutreffend in IhremSchreiben vom 22.10.2010. So führt das BVerwG zur Frage, wann - wie regelmäßig - einVorgang der Zersiedlung vorliege, wie folgt aus: "Davon ist insbesondere dann auszugehen, wenn es im Vorhaben in einer deutlichen Unterordnung unter den vorhandenen Bestand fehlt. Letzteres ist in der Regel zu bejahen, wenn eine Splittersiedlung um die Hälte ihres Bestandes vergrößert wird, wenn also beispielsweise zwischen zwei Wohnhäuser ein drittes Wohnhaus gestzt wird". Die Frage der  "deutlichen Unterordnung", die Sie ansprechen, ist also tatsächlich von besonderem Gewicht.  Bedeutung hat dies allerdings zunächst einmal als - ausnahmslos anzuwendender - Ausschlussgrund, denn wenn nicht einmal eine deutliche Unterordnung vorliegt, dann bedarf es keiner weiteren Prüfung. Das Kriterium dient also nicht dazu, sogleich voraussetzungslos  ein Baurecht  zu verschaffen (vgl. im Zitat des BVerwG auch das Wort "insbesondere"; soweit erstinstanzliche Entscheidungen weitergehend in Richtung "Baurecht" tendieren, steht dies kaum im Einklang mit der höchstrichterlichen Rspr., vgl. so etwa VG München, Urt- v. 10.05.2004, Az. M 8K 03.6385, Juris, Rn. 28; insoweit missverständlich auch die nur in Juris veröffentlichte Entscheidung  des BayVGH vom 13.052002, AzB 00.1284, Rn 22: Entgegen des Wortlauts des BVerwG, auf den der VGH Bezug nimmt, scheint es danach so, als resultiere einzig aus deutlicher Unterordnung und fehlender Vorbildwirkung, dass das Vorhaben insoweit zulässig sei).

Richtig ist auch der Verweis auf die Frage, ob ein Vorhaben "zum Bezugsfall für Bauwünsche in zweiter Reihe" werden kann. Dabei bezieht sich die Rechtsprechung allerdings nicht allein auf Bezugsfälle "in zweiter Reihe", sondern ist mit Blick auf den sog. Bezugs- und Berufungsfall sehr großzügig (vgl. allgemein von Bezugsfallwirkung sprechend etwa BayVGH, Urt. v. 05.072002, Az. 26 B 00.2908, Juris, Rn 20). Danach sei es ausreichend, wenn hinsichtlich anderer denkbarer Fälle in der Splitterdiedlung  die Ablehnungsgründe dann an "Überzeugungskraft einbüßen würden " (so Ernst/Zinkahn, ebd., Rn 105 unter Verweis auf BVerwG, Bschl. v. 24.02.1994, Az. 4 B 15.94). Der BayVGH (ebd.) Der BayVGH (ebd.) verlangt "planungsrechtlich bedeutsame Gründe, die bei der Zulassung des Vorhabens eine Differenzierung ermöglichen und einer Folgebebauung entgegengehalten werden könnten". Gelingt es nicht, eine klare Abgrenzung des jetzt zu entscheidenden Falls zu möglichen späteren Vorhaben zu erzielen, so liegt also nach dem VGH ein die Unzulässigkeit herbeiführenden Bezugsfall vor. Natürlich ist schon beim ersten Vorhaben innerhalb einer Splittersiedlung zu prüfen, ob eine solche zur  Unzulässigkeit führende Vorbildwirkung  gegeben ist (BayVGH, Beschl. v. 13.032001, Az. 15 ZB 98.1517, juris, Rn.5). In einem weiteren, vom BVerwG entschiedenen Fall waren beispielsweise vier Häuser einer Splittersiedlung zuzuordnen. Mit dem streitigen Bauvorhaben sollte einzig ein 80 qm-Dachgeschoss-Wohneinheit eingerichtet werden. Hier sah das Gericht allein deshalb eine neg. Vorbildwirkung für gegeben an, weil bei den drei übrigen Häusern rein theoretisch "Ausbaureserven" etwa in Dach- und Kellergeschossen zur Verfügung stünden. Dies reichte aus, die Unzulässigkeit festzustellen (NVwZ-RR 1999. 295, Juris, Rn 12 m.w.N.; zur Begrifflichkeit "Vorbildwirkung" und der Verknüpfung mit dem Gesichtspunkt "Unterordnung" vg. auch BVerG BauR 2005, 73, Juris, Rn. 8 m.w.N.).

Unabhängig von der großzügigen Auslegung zum Bezugs- und Berufungsfall gilt indes auch hier, dass es nicht so ist, dass beim Fehlen eines Bezugsfalles sogleich ein Baurecht gegeben wäre. Vielmehr ist es so, dass schon die Möglichkeit ausreicht, dass ein Bezugsfall geschaffen wird, um allein deshalb ein gewünschtes Bauvorhaben als unzulässig zu qualifizieren (selbst hier noch die Möglichkeit einer Zulässigkeit bejahend dagegen OVG Münster, NVwZ-RR 2008, 682, juris Rn 40).

Dies erklärt, weshalb es Fälle in der Rechtsprechung gibt, bei denen zwar eine deutliche Unterordnung vorliegt und auch ein Bezugsfall nicht auf der Hand liegt, gleichwohl aber eine Unzulässigkeit angenommen wurde, vgl.die Nachweise bei Ernst/Zinkahn, ebd. Rn 108, etwa auf die bloße Teilung eines Wohnhauses zur Schaffung einer zweiten Wohneinheit (OVG Lüneburg, BRS 42, Nr. 95 - 1A 292.82) und die Umwandlung einer Scheune in ein Wohngebäude (BVerwG, Urt. v. 03.041987 - 4C 35.81). Nach BVerwG 106, 228 führt allein die Errichtung einer  Doppelgarage anstelle eines zu beseitigenden Gebäudes zur Unzulässigkeit (Juris, Rn 17, danach allerdings zudem aufgefasst als Erweiterung einer Splittersiedlung).

Zusammenfassend gilt also, dass das Auffüllen Baulücken in Splittersiedlungen im Regelfall aufgrund von § 35 III Nr. 7 BauGB nicht genehmigungsfähig ist. Wenn die von Ihnen genannten Gesichtspunkte (deutliche Unterordnung zum vorhandenen Baubestand sowie fehlender Bezugsfall) vorliegen, kann allerdings im Einzelfall eine Ausnahme geboten sein. Ich weise jedoch darauf hin, dass es einiger Argumentation bedarf, um nachweisen zu können, dass diese Voraussetzungen tatsächlich gegeben sind. Gelingt dies, so ist dann im Enzelnen zu überprüfen, ob das Vorhaben tatsächlich keinerlei öffentliche Belange beeinträchtigt (beispielsweise nicht ausreichende Infrastruktur - siehe etwa VG München, ebd., Rn 28 - oder sonstige bodenrechtliche Spannungen, vgl. zu letzterem Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11.A. 2009, §35, Rn. 67 m.w.N.). Ob also ein Vorhaben zuzulassen ist, bleibt jeweils eine Frage des Einzelfalls.

Sodann bitte ich zu beachten, dass auch dann, wenn hiernach einmal im Einzelfalll eine Ausnahme zur Regel der Ziffer 7 vorliegt, die Zulässigkeit eines Bauvorhabens nicht feststeht.  Insbesonder bleibt zu prüfen, ob die anderen Ziffern des §35 III 1 BauGB einschlägig sein könnten, wie beispielsweise ein Widerspruch zum Flächennutzungsplan und eine Beeinträchtigung der Belange des Naturschutzes sowie des Orts- und Landschaftsbildes.

gez.

Dr. Dr. Grochtmann

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Zusatzfrage von Stadtrat K.Schürzinger:

Sehr geehrter Herr Dr. Dr. Grochtmann,

Herzlichen Dank  für Ihre ausführliche Abhandlung der Problematik „Lückenbebauung im Außenbereich“!

Ich glaube richtig verstanden zu haben, dass, obwohl der Wortlaut des Gesetzes eine Baulückenfüllung eigentlich ausschließt, weil diese natürlich eine Verfestigung der Splittersiedlung darstellt,  die Rechtsprechung in Einzelfällen dennoch eine solche Lückenfüllung dann für zulässig erklärt, wenn sich das Vorhaben in die vorliegende Splittersiedlung unterordnet, keine Vorbildwirkung für weitere Bauwünsche entwickelt und keine weiteren öffentlichen Belange beeinträchtigt sind.

Demnach muss allerdings die Zulässigkeit einer Lückenbebauung regelmäßig daran scheitern, dass der Flächennutzungsplan Fläche für Landwirtschaft festsetzt und somit ein öffentlicher Belang beeinträchtigt ist. In meiner Zeit als Stadtrat habe ich noch keinen Fall erlebt, wo das nicht der Fall gewesen wäre.

In der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen 10. Senat vom 28.02.2008, Aktenzeichen 10 A 1998/06, verneint der Senat trotz Festsetzung landwirtschaftlicher Fläche eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange mit folgender Begründung:

„Der Flächennutzungsplan der Stadt C. stellt nicht nur das Grundstück der Klägerin, sondern sämtliche Flächen nördlich und südlich der Straße B.I. - unabhängig davon, ob sie bebaut oder unbebaut sind – als Fläche für die Landwirtschaft dar. Ausgehend  von der Rechtsprechung, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht in rechtssatzartiger Weise verbindlich sind, wertet der Senat die Darstellung des Grundstücks der Klägerin als Fläche für die Landwirtschaft dahingehend, dass die Gemeinde bei dem zwangsläufig groben Raster des Flächennutzungsplans mit der Einbeziehung der Splittersiedlung in die „Fläche für die Landwirtschaft“ nicht strikt jegliche Bebauung, jedenfalls nicht die Schließung eindeutig baulich vorgeprägter Lücken verhindern wollte.“

Das war genau die Sachlage bei dem in der letzten Bauausschusssitzung zu entscheidenden Fall in der Alten Poststraße. Landwirtschaftliche Betriebe existieren in der dortigen Splittersiedlung nicht mehr. Dazu kommt noch, dass der Grundstückseigentümer von der Gemeinde zur Beitragsleistung für die Errichtung des Kanals aufgefordert wurde, mit den Hinweis, dass das Grundstück ja nun bebaubar se

Die Verwaltung hat wegen der Festsetzung als „Fläche für die Landwirtschaft“ öffentliche Belange beeinträchtigt gesehen. Im Verlauf der Diskussion stellte ich dann heraus, dass die Verwaltung Bauvoranfragen für weitere Lücken in der Splittersiedlung befürchtet (und tatsächlich schon vorliegen hat). Sie glaubt offensichtlich, dass mit der Genehmigung einer Lückenbebauung ein Fass ohne Boden aufgemacht wird, weil es in Passau viele Splittersiedlungen mit Lücken gibt.
Diese Argumentation halte ich für rechtlich irrelevant. Die Verwaltung hat wohl mit guten Gründen eine solche Argumentation in ihrer Stellungnahme vermieden  und sich darauf beschränkt, darauf hin zu weisen, dass das Vorhaben dem Flächennutzungplan widerspricht.


K. Schürzinger